Gina Zabludovsky Kuper

“Burocracia y democracia”,
por Gina Zabludovsky,
publicado originalmente en Periódico Reforma, núm. 629, Suplemento “Enfoque”,
México, domingo 9 de abril, 2009.

La Ley del Servicio Profesional de Carrera plantea mejorar el desempeño de la administración pública en el país. A lo largo de la historia, ésta ha sufrido innumerables cambios de manera informal que han llevado al choque de las ideas de la vieja guardia contra el nuevo pensamiento tecnócrata.
Durante una gran parte del Siglo XX, el interés por consolidar una administración legal pareció ser una prioridad esencial del sistema político mexicano. Las preocupaciones de las burocracias político-militares de los gobiernos posrevolucionarios giraron más bien en torno a las formas de organizar un Estado social ampliado cuya legitimidad se derivara de su vinculación con las asociaciones de masas de campesinos y trabajadores.
El nuevo Estado tendrá su etapa de institucionalización durante el gobierno del presidente Lázaro Cárdenas cuando se promueven algunas medidas para la profesionalización de los militares y la organización de los empleados gubernamentales bajo la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado que se crea en |938.
Años más tarde, con la llegada al poder de Miguel Alemán en 1946, surge una nueva generación de políticos y funcionarios civiles profesionistas ―la mayoría de ellos abogados― que ya no tenían antecedentes de participación en la Revolución. Sin embargo, a pesar de estos rasgos y de las expectativas puestas en la preparación universitaria, la organización burocrática no se caracterizó por su eficiencia y apego a las reglas modernas. Por el contrario, la administración de Alemán fue duramente criticada por la corrupción y las prácticas nepotistas que seguirían permeando a la burocracia en México en años posteriores.
Estas características dieron lugar a lo que se consideró como una nueva versión de “la familia revolucionaria” constituida por un grupo compacto de personalidades frecuentemente emparentadas donde se reproducían eficazmente a lo largo de la pirámide del poder. La burocracia política mexicana tuvo durante mucho tiempo su dominio con continuidad relativa en los niveles superiores del equipo de gobierno que se formaba durante el sexenio rescataba varios miembros del anterior. Con la incorporación del principio de “no reelección” dentro del proyecto posrevolucionario la existencia de un partido único, los altos mandos experimentaron un especie de circulación permanente, siendo el Presidente el único que realmente abandonaba su cargo. A semejanza de lo que hoy pasa con los políticos del Poder Legislativo, una gran parte de los funcionarios gubernamentales podían ser considerados “acróbatas consumados” (como las llama Peter Smith) ya que en el “precio” de las oportunidades brincaban ágilmente de un puesto a otro acumulando el consecuente poder y prestigio mediante la integración de camaradas, grupos de presión, sistemas clientelares y cacicazgos que tenían grandes capacidades de control y cooptación.
Así, en términos generales se puede afirmar que la burocracia política mexicana se ha caracterizado por la coexistencia de elementos de monopolización y conservadurismo, de autoritarismo y paternalismo. En este sentido se ha señalado que las características del Estado mexicano responden a una estructura patrimonial del poder que a un régimen burocrático, en vez de la aplicación general de las leyes tenemos un ejercicio discrecional de las reglas.
De allí, que recuperando los diferentes conceptos de Max Weber, algunos autores señalan que la estabilidad que caracteriza al Estado mexicano se debe a su escasa “racionalidad formal”, es un “bajo control de condiciones objetivas y subjetivas de presión, cálculo y control que expresa en todos los niveles de las jerarquías. Las dificultades y límites de la Administración Pública mexicana se explican por la escasa tecnologización del proceso de reproducción social y por la ausencia de apego a una reglamentación estrictamente jurídica de las conductas sociales que han sido continuamente incumplidas por las prácticas clientelistas y acomodaticias del personal judicial, burocrático y policiaco.
En México, la planificación y calculabilidad se han visto entorpecidas por “cierto clima de causalidad accidental” y “parasitismo” que rodea el trabajo burocrático. A diferencia de las administraciones modernas, el reclutamiento de funcionarios ha respondido a criterios cuasipatrimoniales y a prácticas políticas clientelares y nepotistas para las cuales el ser especializado y la preparación para el cargo constituyen los criterios más relevantes.
Sin embargo, también es cierto que a partir de las últimas décadas del Siglo XX, en el medio administrativo del Estado se produce un creciente reconocimiento de las nuevas figuras necesarias para la administración “racional”, y la consecuente necesidad de integrar un cuerpo de funcionarios con estudios especializados y una solvente experiencia profesional. Según el diagnóstico llevado a cabo por Aguilar Villanueva a principios de la década de los ochenta, este proceso  estaba lejos de consolidarse ya que, en realidad, la acción política de los administradores todavía pasaba a través de su vocación e identidad con ciertos partidos, sindicatos, federaciones patronales, grupos de poder, o “familias políticas”. Consecuentemente el cuerpo administrativo no tenía la capacidad de imponer a la sociedad una acción global y sus correspondientes planes y programas de operación.
A partir de las administraciones de Miguel de la Madrid (1982-1988) y Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se empieza a hablar de una “tecnocracia” para referirse a los funcionarios gubernamentales que integraron los equipos de trabajo de estos presidentes.
Estos sexenios se distinguen por un proceso de transición que se caracteriza por la venta de empresas públicas, el agotamiento del modelo de desarrollo del Estado benefactor adoptado desde la posguerra, y el surgimiento de los que se conoce como Estado neoliberal. Las consecuentes fracturas en los esquemas tradicionales del quehacer político produjeron importantes cambios en la conformación del grupo de poder, de tal forma que “burocracia tradicional” fue desplazada por un grupo que incorporó nuevos esquemas técnicos ideológico-valorativos.
Estas circunstancias provocaron cambios significativos en el régimen político mexicano, que a nivel de la alta burocracia se manifestaron como pugnas entre los “políticos” y los “tecnócratas”. La posición manifestaba la diferenciación provocada por la función contradictoria del Estado, entre el establecimiento de las bases para la acumulación de capital y la conquista de la legitimidad. En un momento de crisis económica, esta doble función aumentó la tensión entre los órganos de gobierno encaminados a fomentar el crecimiento económico (o “administrar la crisis”) y el aparato de partido encargado de los consensos. De hecho durante estos dos sexenios (1982-1988 y 1988-1994), el descontento de los llamados “políticos” se acentuó debido a que los propios presidentes en turno provenían del grupo considerado como “tecnócratas” que, como tal, carecía de formación y militancia partidista.
La modernización técnico-económica y el debilitamiento de la hegemonía del partido oficial y del pacto social o corporativo dieron lugar así a la emergencia de nuevos actores y al desplazamiento de la burocracia tradicional formada dentro de los canales priistas y bajo el modelo corporativo de organización política.
La influencia de la tecnocracia dentro del Estado mexicano se hizo sentir en los cambios en las pautas de reclutamiento y socialización de los dirigentes políticos y permitió romper las alianzas previas con diversos grupos de la alta burocracia. El espíritu del cuerpo e identidad de propósitos  del sector de planificadores y financieros cuya relación con el partido oficial era muy lejana, prevaleció sobre las viejas prácticas de equilibrio logrando así copar el alto mando gubernamental. Se dio así un proceso de desplazamiento efectivo de un sector de los funcionarios por otro que llegó a repudiar algunas de las tradiciones del poder más arraigadas en México como lo había sido el sometimiento de la economía a las exigencias del equilibrio político. El nuevo grupo defiende en sus textos la necesidad de desarrollar una mentalidad funcional y eficiente que permita racionalizar recursos. Las nuevas estrategias económicas contenidas en los planes y programas expresaron los puntos de vista oficiales. Sin embargo, en la práctica, se dio una coexistencia entre el viejo personal político e individuos mucho más jóvenes y políticamente inexpertos que contaban con impecables credenciales académicas en el exterior.
Un rasgo característico del proceso de tecnocratización en México fue el desplazamiento de abogados por especialistas de otras áreas, fundamentalmente economistas que se consideraron necesarios para enfrentar los problemas de la crisis a nivel nacional y mundial. En su mayoría, los nuevos cuadros llegaron a la política después de estancias en Estados Unidos y Europa lo cual les permitía verse a sí mismos como portadores de ideas modernizadoras. Este proceso también se caracterizó por la decreciente participación de la UNAM y las universidades públicas en la formación de la elite gubernamental, y el reclutamiento de profesionales educados en universidades privadas nacionales y con posgrado en el extranjero.
Sin embargo, a pesar de la introducción de técnicas de administración innovadoras, también hay que tomar en cuenta que el comportamiento de los llamados “tecnócratas” no siempre tuvo que ver únicamente con la instrumentación de políticas específicas que permitieran una mayor racionalidad económica y administrativa. De hecho, este grupo se insertó en un proceso complejo que dio como resultado una extraña combinación de político y técnico, con una existencia de viejas y nuevas prácticas en donde ciertas costumbres aferradas al sistema político tradicional se siguieron practicando y otras se modificaron de acuerdo con sus propios intereses y valores.
Hacia principios de la década de los noventa se empezó a hablar en México de la “Reforma del Estado”, pero desafortunadamente ésta no se entendió como una necesaria y profunda transformación institucional, sino que se limitó a ciertos aspectos como la venta de la empresas públicas y la reducción del tamaño de la burocracia para que tuviese mayor capacidad de cumplir con sus funciones esenciales. Paralelamente, empieza a concentrarse la idea en torno a la conveniencia de instalar un Servicio Civil de Carrera. La inquietud responde a la intención de impulsar una nueva forma de organización de la administración pública federal que ―a semejanza de las experiencias de otros países― permitiera la profesionalización de los servidores públicos, mermara las facultades discrecionales del Ejecutivo para sus nombramientos y transformara el respectivo “sistema de lealtades” que apunta hacia el presidente de la República.
Las propuestas en este sentido consideran que la movilidad laboral cada seis años es un obstáculo para la especialización de los funcionarios, impide la formación de expertos en áreas cruciales para la vida nacional y dificulta la consolidación de una memoria histórica en los diferentes departamentos administrativos. La dependencia de contactos personales (más que institucionales) con los superiores ha generado patrones de conducta poco solidarios que dificultan un “espíritu de grupo” e imposibilitan la existencia de una acción pública coordinada, oportuna y eficiente. Como contrapartida, el sistema del Servicio Civil de Carrera tiene como objetivos la estabilidad del empleo de los servidores públicos y la promoción de la especialización en las distintas ramas profesionales a través de un proceso de selección basado en la evaluación de los conocimientos específicos de los solicitantes (Serna de la Garza).
Con la pretensión de ser un pilar en la gobernabilidad democrática en México, la Ley del Servicio Profesional de Carrera entra en vigor durante el gobierno del presidente Fox en abril de 2003 y tiene entre sus principios rectores promover la igualdad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad y competencia por mérito. Con el objetivo de diseñar y establecer un gobierno profesional, la Ley intenta hacer prevalecer las lealtades institucionales sobre las personales, evitar el nepotismo, la falta de continuidad de programas, la improvisación en el nombramiento de servidores públicos, y el reconocimiento de la calidad y estabilidad en la presentación del servicio público. El reclutamiento de los funcionarios se hace así mediante esquemas ligados a los concursos abiertos mérito, a la experiencia profesional y a la capacitación especializada.
La implementación de un Servicio Civil en el orden federal de gobierno responde a las nuevas características de la vida política en México. Después de décadas de autoritarismo y régimen de partido hegemónico, se ha construido una democracia basada en la alternancia en el poder. Sin embargo, si esta alternancia llega a generar incertidumbres, vaivenes en la forma de decisión o incapacidad para la definición de políticas públicas certeras, puede hacer peligrar la estabilidad política del país. Un sistema de competencia de partidos sin una institución que permita afirmar cierta continuidad, y asegurar la capacidad técnica del personal sin duda puede generar importantes conflictos políticos y burocráticos en el mediano plazo.
Debido a su reciente creación, todavía no existen evaluaciones precisas sobre los resultados que el Servicio Profesional de Carrera ha traído a la administración pública en términos de eficiencia, calidad y profesionalidad. Sin embargo, ya empiezan a presentarse dilemas entre la politización y la burocratización de los cargos. Varios académicos han señalado que la ley es demasiado limitada ya que considera una cobertura mínima de las plazas de la administración pública e impide una verdadera profesionalización y continuidad en las tareas. En el espectro contrario, algunos representantes de partidos políticos consideran que sus facultades son demasiado amplias y que se restringirá las atribuciones del futuro Presidente para poder nombrar a sus colaboradores.
Si bien es cierto que, con el fin de asegurar la eficiencia y la profesionalización sobre las consideraciones políticas, el Servicio Civil debe otorgarle suficiente estabilidad a los servidores públicos, también es verdad que, si las reglas son muy rígidas, se puede generar un aparato político que proteja las burocracias y genere pocas posibilidades de cambio. Asimismo, es importante tomar en cuenta las características culturales que rigen a la burocracia en México, como la permanencia de prácticas discrecionales y el conjunto de los valores, costumbres, estructuras, reglas, normas y rasgos informales más amplios que caracterizan el comportamiento cotidiano y no suelen cambiar fácilmente como un mero efecto de las disposiciones jurídicas.
A esto se aúna que la percepción sobre la burocracia en nuestro país es francamente desfavorable. Según la Encuesta Mundial de Valores del año 2005, se trata de la organización de la que más desconfían los mexicanos (as), seguida por los partidos políticos, la Cámara de Diputados, los sindicatos y la policía. Sólo el 3 por ciento de los mexicanos señala que “confía algo”, el 36 por ciento “confía poco” y el 37por ciento “no confía nada”. En este sentido, “llama la atención que las organizaciones políticas fundamentales de un Estado moderno salgan reprobadas en cuanto a su confiabilidad”.
¿Cómo revertir los alarmantes niveles de incredibilidad? Para ello los ciudadanos necesitan constatar “en carne propia” una evidente mejoría en la prestación de servicios y en la implantación de programas sociales que rompan con los esquemas patrimonialistas. De estos factores dependen a su vez la seguridad jurídica y la consolidación del Estado de Derecho que tanta falta le hace a nuestra reciente democracia.